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Was kostet die Verwaltungsmodernisierung wirklich?

Im Zusammenhang mit der Beschlussfassung der Landesregierung über die Einbringung der Artikelgesetze zur Auflösung der Bezirksregierungen hat Innenminister Schünemann Zahlen zur Gesetzesfolgenabschätzung in einer Pressekonferenz am 15.06.04 öffentlich vorgestellt. Berechnungsgrundlage für diese Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) sind Grundsätze der Staatskanzlei vom April 1998 und Runderlasse des Finanzministeriums mit Tabellen für die Durchführung der Gesetzesfolgenabschätzung, die seit 1998 kontinuierlich aktualisiert wurden, zuletzt im Oktober 2003.

In der o. a. Pressekonferenz konzentrierte sich der Innenminister auf die Kostenabschätzung, weil diese die Gesamtwirkung der Reform deutlich wiedergibt. Nach Umsetzung aller Refommaßnahmen werden sich Kostenreduzierungen von bis zu 360 Mio. Euro ergeben. Es wurde darauf hingewiesen, dass die Auswirkungen im Haushalt anders ausfallen, ohne die Zahlen konkret zu benennen. Im Haushalt 2005 werden sich voraussichtlich die Einsparungen von nur ca. 0,5 Mio. Euro darstellen. Die gesamte GFA, Annahmen, Zahlen und Rechenverfahren, wurde unverzüglich nach der Kabinettsentscheidung offen gelegt, dem Parlament als Drucksache übermittelt und der Öffentlichkeit im Internet zugänglich gemacht. In der anschließenden Diskussion wurden die Folgekosten angezweifelt und es fiel unter anderem das Wort "Lüge".

Diese Bewertung macht deutlich, wie wichtig eine vollständige Darstellung der GFA ist, aber auch wie schnell grundlegende wirtschaftliche Zusammenhänge übersehen bzw. vermischt werden können. Der Kern des Problems ist der Unterschied zwischen den Begriffen "Kosten" und "Ausgaben".

Mit seinem Beschluss vom 18.06.1997 hat der Landtag eingefordert, dass über die Folgewirkungen von Gesetzen oder Investitionen Berechnungen anzustellen sind. Bei einer Gesetzesfolgenabschätzung reicht es nicht aus, nur die Folgewirkungen zu beschreiben, die in Form von Ausgaben im Haushalt sichtbar werden. Auf Grund der o. a. Berechnungsgrundlagen ist die Verwaltung wie ein Wirtschaftsbetrieb gehalten, alle entstehenden Kosten und Mindereinnahmen aufzuzeigen. Erst durch diese betriebswirtschaftliche Sicht können Investitionen oder Gesetzesvorhaben abgeschätzt werden. Das bedeutet: Neben den direkten Personalausgaben sind unter anderem Beihilfen, personalbezogene Sachkosten, Personalgemeinkosten, Versorgungszuschläge, kalkulatorische Abschreibungen und Zinsen zu berücksichtigen. Erst damit werden die Finanzlasten und der finanzpolitische Handlungsspielraum des Landes ausgeleuchtet, erst damit können die erforderlichen Entscheidungen getroffen werden.

Jeder, der sich mit Wirtschaft befasst oder in wirtschaftliche Zusammenhänge eingebunden ist, muss die Abgrenzung von Kosten und Ausgaben kennen. Spätestens im ersten Studiensemester müssen Studenten der Wirtschaftswissenschaft diese Unterscheidung gelernt haben. In der öffentlichen Verwaltung redet man häufig von Personalkosten, meint aber die Personalausgaben. Bei einer GFA, in der es um Kostenabschätzungen geht, sind die Begriffe sauber zu trennen. Es besteht daher kein Widerspruch zwischen den genannten Zahlen, sondern es handelt sich um zwei verschiedene wirtschaftliche Betrachtungsweisen: bei der Summe 36,6 Mio. Euro handelt es sich um Einsparungen von Kosten, bei der Summe 0,5 Mio. Euro um Einsparungen von Ausgaben im Landeshaushalt.

So bedauerlich einerseits die Diskussion um die "richtigen" Zahlen ist, so macht sie andererseits den Handlungsbedarf deutlich, das Rechnungswesen der Verwaltung, die Kameralistik, klarer und stärker nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten auszurichten. Im Haushaltplan wird nur mit Einnahmen und Ausgaben gerechnet. Eine gesamtwirtschaftliche Betrachtung wie bei einer GFA verlangt dagegen eine Rechnung mit Kosten und Erlösen. Für jedes Unternehmen und jeden Betrieb ist die kaufmännische Buchführung mit Kosten und Erlösen eine Selbstverständlichkeit und Grundlage für jede wirtschaftliche Entscheidung.

Aus gutem Grund hat daher das Finanzministerium im Jahr 2000 das Projekt LoHN (Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen) initiiert. Dadurch soll das Rechnungswesen durch die KLR ergänzt und mehr betriebswirtschaftliches Denken in der Verwaltung verankert werden. Zusätzlich zu den Einnahmen und Ausgaben im Haushalt sollen Kosten und Leistungen ermittelt und ausgewiesen werden. Im kommunalen Bereich geht man noch einen Schritt weiter. Dort wird in den nächsten Jahren die kaufmännische Buchführung eingeführt. Das Land Hessen zum Beispiel stellt ebenfalls sein Rechungswesen auf diese Grundlage um.

Es bleibt zu hoffen, dass diese Bemühungen um mehr wirtschaftliches Denken in der Verwaltung beibehalten werden und Früchte tragen, sowohl bei den Mitarbeitern der Verwaltung als auch bei den Politikern, damit sie in dieser schwierigen finanziellen Lage des Landes ihrer Verantwortung gerecht werden können.
Axel Vöhringer, Stabsstelle Verwaltungsmodernisierung

Reformzeit Nr. 3/ August 2004

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