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Gute Rahmenbedingungen für Reformprojekte Shared Services sind unverzichtbar

In der zweiten Phase der Verwaltungsmodernisierung sind verschiedene Shared-Service-Vorhaben gestartet worden, wie Zentrale Beschaffungsstelle, Zentraler Fahrdienst, Liegenschaftsmanagement. Untersuchungen haben gezeigt, dass die vom Kabinett beschlossenen Shared-Service-Projekte den Landeshaushalt durch die möglichen Stelleneinsparungen jährlich nachhaltig entlasten, und zwar:

- Optimierung Hausmeisterdienst, liegenschaftsbezogene Dienstleistungen bis zu 10,9 Mio. €

- Zentrale Fahrdienste bis zu 4,2 Mio. €

- Zentrale Beschaffungsstelle für Waren und Dienstleistungen bis zu 4,5 Mio. €

Durch die drei Projekte werden somit jährlich bis zu 19,6 Mio. € Einsparungen erbracht.

Doch die Umsetzung von Shared-Service-Projekten hat die Projektgruppen vor neue Herausforderungen gestellt, für die es zum heutigen Zeitpunkt immer noch keine zufriedenstellenden Lösungen gibt. Einerseits sind die Projektgruppen hoch motiviert, sie zeigen eine sehr gute Leistungsbereitschaft und engagieren sich weit über ihre üblichen Arbeitszeiten, um die vereinbarten Termine einzuhalten. Andererseits stoßen sie bei ihrer Arbeit auf Hindernisse und Erschwernisse, die sie aus eigener Kraft nicht lösen können.

Shared-Service-Projekte betreffen eine Vielzahl von Behörden; Regelungen müssen ressortübergreifend vereinbart werden. Damit wachsen Reibungsverluste, der Koordinierungsaufwand steigt, Konfliktfelder nehmen zu, Zeitverluste stellen sich ein. Projekte, und damit auch die aufgezeigten Einsparungen, können an den bürokratischen Strukturen scheitern. Derartige komplexe Projekte können nur auf der Grundlage guter Rahmenbedingungen erfolgreich durchgeführt werden. Sie sind zu Beginn der Projekte sicherzustellen. Nur sie sind der Garant, dass sich Gewinner-Projekte einstellen.

Im Folgenden sind elf unverzichtbare Rahmenbedingungen dargestellt:

1. Für die Umsetzungsphase müssen die Projekte mit den notwendigen Haushaltsmitteln ausgestattet werden

Wirksam können die genannten Einsparungen erst gemacht werden, wenn nach Investitionen für Einführung und infrastrukturelle Einrichtungen organisatorische Veränderungen durchgeführt werden. Üblich ist es, zu wenig oder keine Haushaltsmittel bereitzustellen. Die projektführenden Dienststellen werden auf die Mittel für die laufenden Geschäfte verwiesen. Die Ressorts haben keine Mittel eingeplant. Die reformbereiten Behörden werden damit doppelt belastet. Mit der Forderung, die in den Kabinettsbeschlüssen aufgezeigten Einsparungen zu realisieren, und der Weigerung, mit Mitteln die unverzichtbaren Anfangsinvestitionen zu unterstützen, ist das Scheitern von Shared-Service-Projekten absehbar.

Peter Grabowski
Peter Grabowski

2. Anbindung der Projekte bei Staatssekretären

Shared-Service-Projekte weisen ein hohes Konfliktpotenzial aus. Durch die Eigeninteressen der Ressorts bzw. der Behörden stoßen die Projektgruppen auf Barrieren und Hindernisse, die sie selbst nicht auflösen können. Es bedarf frühzeitiger Gespräche auf der Leitungsebene und kontinuierliches Einwirken, um zeitrechte Umsetzungen der Projekte zu gewährleisten. Die Projekte bedürfen daher einer Anbindung an den jeweiligen Staatssekretär bzw. an die jeweilige Staatssekretärin.

3. Projekte benötigen verbindliche Grundlagen

Im Projektverlauf müssen die betroffenen Behörden noch einmal angehört werden. Die ursprünglichen Erhebungsergebnisse, die insbesondere das Personal betreffen, werden plötzlich infrage gestellt, sie werden als zeitlich überholt und als nicht mehr valide bezeichnet. Zusätzliche Untersuchungen und Erhebungen werden eingefordert. Und letztlich sollen umfangreiche Pilotphasen erst vertieft ausgewertet und sodann evaluiert werden, ehe die Behörden bereit sind, die personellen bzw. sachlichen Ressourcen in die Verantwortung des Projektes zu übergeben. Projektverläufe, die sich so über mehrere Jahre erstrecken, tragen oft den Keim des Scheiterns in sich.

Da die Interessen der betroffenen Behörden an diesem Punkt zusammenlaufen, sind die Projektgruppen überfordert, alleine mit angemessenen Strategien zu reagieren. Es bedarf daher einer frühzeitigen Festlegung verbindlicher Grundlagen.

4. Das Personal muss von den Dienststellen in die Projekte eingebracht werden

In allen Shared-Service-Projekten machen die Ressorts Schwierigkeiten, das Personal, das bislang die Aufgaben erledigt hat, für die neuen Dienste zu überstellen. Dafür gibt es verschiedene Hintergründe: Ressorts verändern die ermittelten Stellenanteile. Vor Wirksamwerden der Reform werden betroffene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf eigenen Wunsch in andere Bereiche umgesetzt. Die Aufgaben werden sodann dem zentralen Dienstleister ohne das sachkundige erfahrene Personal übergeben. Das führt dazu, dass der komplette Service von dem neuen Dienstleister oft mit weniger als 50 Prozent des ursprünglichen Personals erbracht werden muss. Zwangsläufig verschlechtert sich hierdurch der Service. Dieser Qualitätsverlust wird dann wiederum als Indiz genommen, die Reform habe schlechtere Ergebnisse aufzuweisen als die alte Organisation. Es bedarf somit der verbindlichen Vereinbarung durch das Kabinett, dass das entsprechende Personal mit der Aufgabe mitzuwandern hat.

5. Service-Erwartungen der Nutzer müssen sich an den Kosten orientieren

Shared-Service-Dienste führen übergangsweise zu Verunsicherungen. Häufig wächst die Erwartung, mit dem Aufbau neuer Servicestellen könnten Anforderungen losgelöst von möglichen Kosten formuliert werden. In der Vergangenheit hatte sich der Service, z.B. im IT-Bereich oder bei den Hausmeisterdiensten, an den konkreten personellen Gegebenheiten der eigenen Behörde ausgerichtet. Fiel ein Mitarbeiter aus, wurden Übergangslösungen akzeptiert. Nicht selten konnte der Service nur mit großen Einschränkungen reduziert angeboten werden. Nach der Umorganisation soll plötzlich der neue Dienstleister den Service entscheidend verbessern und ihn über vierundzwanzig Stunden bei gleichbleibender Qualität vorhalten. Erforderlich ist daher der Abschluss spezieller Service-Vereinbarungen und die klare Definition von Service-Leistungen und Kosten.

6. Konfliktmanagement muss belastbar sein

Jedes Reformprojekt wird von Konflikten begleitet, das ist Tagesgeschäft. Bei den Shared-Service-Projekten wirken sie sich allerdings besonders aus. Die Projektgruppen verfügen über keine wirksamen Instrumente, um selbst Entscheidungen ressortübergreifend zeitnah herbeizuführen. Die Strukturen in den Ministerien sind auch nicht so angelegt, dass kurzfristig sachgerechte Einigungen zu erzielen sind. Bei dem Bemühen, aufzuzeigen, warum bestimmte Vorschläge aus rechtlichen, organisatorischen oder sonstigen Gründen nicht realisierbar sind, haben die Verwaltungen sich kunstvolle Fertigkeiten angeeignet. Es unterbleibt, aufzuzeigen, wie Vorschläge durchgesetzt werden können. Es müssen daher Entscheidungsstrukturen vereinbart werden, sodass kurzfristig auch ressortübergreifend Entscheidungen möglich sind.

7. Fürsorge für das zu vermittelnde Personal ist zu verstärken

Reformen führen regelmäßig zu Verunsicherungen der von den Umstrukturierungen betroffenen Beschäftigten. Diese Besorgnisse werden jedoch oft nicht ernst genommen. Dabei lösen sie sich in aller Regel auf, je ausführlicher auf die Fragen geantwortet wird und je intensiver eine Betreuung erfolgt. Bei Shared-Service-Projekten haben sich die Betroffenen in neue Organisationen hineinzubegeben, deren Strukturen auch erst zusammenwachsen müssen. Die Projektgruppen bedürfen daher einer externen Unterstützung und des Rats eines erfahrenen Reformverantwortlichen.

8. Dauerhafte Bereitschaft zur Kooperation der Ressorts bei Umsetzung

Nach fünf Jahren intensiver umfangreicher Reformen geht die Motivation, weitere Reformen anzugehen, zurück. Die Behörden erwarten eine Plateauphase, in der sie Zeit für das Einüben der Veränderungen und Anpassungen haben. Ressort-Egoismen, die in den ersten Jahren der ersten Legislaturperiode weitgehend gewichen waren, haben zugenommen. Reformen werden nicht mehr aus der Sicht der Landesregierung begleitet. Durch vielfältige Aktivitäten sucht man die Auswirkungen durch Verwaltungsreformen für die eigene Behörde zu reduzieren. Die Einsicht, dass Reformen einen kontinuierlichen selbstverständlichen Prozess darstellen, der niemals abgeschlossen sein wird, ist auch bei der Leitungsebene in den Ressorts nicht stark ausgeprägt. Ohne eine aktive Unterstützung durch Ministerinnen und Minister, Staatssekretärinnen und Staatssekretäre lassen sich Reformen nicht erfolgreich realisieren.

9. Keine Zusage von Ausnahmen durch Leitungsebene

Shared-Service-Projekte werden regelmäßig von Bemühungen begleitet, gute Argumente für die Nichtteilnahme an den neuen Diensten zu finden. Um für die eigenen Interessen den jeweiligen Ausnahmekatalog auszuweiten, werden differenzierte Gespräche auf der Leitungsebene herbeigeführt. Reformbetroffene Behörden wissen gegenüber der Projektgruppe von neuen Ausnahmen zu berichten, die von der Leitungsebene vereinbart worden sind. Damit werden negative Signale gesetzt, die den Verlauf des Vorhabens nachhaltig negativ beeinflussen.

10. Projektmitglieder bedürfen einer Entlastung von ihrer sonstigen Arbeitslast

Nicht selten zeigen Beschäftigte, die ohnehin sehr engagiert ihren Arbeitsplatz ausfüllen, Bereitschaft, in Reformprojekten mitzuarbeiten. Trotz Freistellung ist die Projektarbeit zusätzlich neben der Tagesarbeit zu leisten. Dass die Überlast durch die übliche Tagesarbeit von den Vorgesetzten hingenommen wird, erzeugt mittelfristig Widerstände und gefährdet die Ergebnisse. Die Mitarbeit in Projekten führt ohnehin zu erhöhten Belastungen. Daher müssen Freistellungen durchgesetzt werden.

11. Alle Projekte bedürfen einer Coaching-Betreuung durch VM

Mit den Shared-Service-Projekten bewegt sich die öffentliche Verwaltung auf einem Reformfeld, für das zu wenig Erfahrungen vorliegen und dessen Herausforderungen nicht immer zu übersehen sind. Die Projektgruppen fühlen sich mit den Anforderungen oft alleine gelassen. Es bedarf eines zentralen Coachings und eines kontinuierlichen Erfahrungsaustauschs über alle Projekte hinweg. Dieser Dienst ist von VM zu erbringen.

Schlussbemerkung: Die elf benannten guten Rahmenbedingungen sind für die Projektarbeit unverzichtbar. Projekte, deren Einführung im Rahmen einer Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung nicht durch gesonderte Haushaltsmittel gesichert ist, haben keine Zukunftsperspektiven.

Peter Grabowski, Leiter der Referatsgruppe VM

ReformZeit 4 / Dezember 2008

Bündelung von Kompetenzen

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Dass das Konzept des Logistik Zentrums Niedersachsen aufgeht, zeigt der erfolgreiche Start des zentralen Beschaffers. Jetzt bekamen die Verantwortlichen eine weitere Bestätigung für ihre Leistung: Am 4. November 2008 erhielt das LZN in Berlin den ersten Preis beim Wettbewerb "Shared Services".

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